Контакты
Подписка
МЕНЮ
Контакты
Подписка

Техническое регулирование в комплексном обеспечении безопасности объектов хозяйствования

В рубрику "Охранная и охранно-пожарная сигнализация, периметральные системы" | К списку рубрик  |  К списку авторов  |  К списку публикаций

Техническое регулирование в комплексном обеспечении безопасности объектов хозяйствования

Комплексное обеспечение безопасности самых разных объектов хозяйствования, несмотря на прилагаемые в стране правительственные и общественные усилия и затраты, не теряет своей трагической актуальности, порой даже усиливающейся
Андрей
Антоненко
Ответственный секретарь технического комитета ТК 439 Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии (Ростехрегулирование) "Средства автоматизации и системы управления", руководитель органа по сертификации комплексных систем безопасности, эксперт Ростехрегулирования, эксперт AFAQ AFNOR rus., к.т.н.
Татьяна
Власова
Директор центра по сертификации оконной и дверной техники, лауреат Премии Правительства РФ, эксперт Ростехрегулирования
Борис
Хомяков
Генеральный директор ООО "Хомби"

Современный этап реформы технического регулирования переживает сложный период, имеющий объективные предпосылки: 

1. Изначально слабая концептуальная проработанность проведения реформы (или даже отсутствие таковой) привела к полному и безоговорочному провалу сроков реализации, о чем наглядно свидетельствуют результаты выполнения, а точнее невыполнения пяти (!) государственных программ.

2.   Абсолютная несостоятельность проводимой практики тендеров для определения наиболее достойных кандидатов на получение и реализацию государственных заказов по разработкам технических регламентов (в дальнейшем – по ТР), вызвавшая "распиливание" бюджетных средств с нулевой (или близкой к нулевой) практической отдачей.

3. Продолжает оставаться однозначно нерешенным на официальном уровне принципиально важный вопрос о статусе, форме и языке изложения ТР. В частности, вопрос о допустимости или недопустимости в текстах ТР норм прямого действия, то есть цифр, а значит, и вопрос о том, является ли ТР нормативным документом или же исключительно правовым.

4. Остается недоработанным вопрос о приоритетности и последовательности разработок ТР.

5. Много неоднозначностей по текстам ТР.

Проблемы функционирования технических норм и требования

1. Избыточность или, наоборот, недостаточность форм оценки соответствия
Избыточность (или, иными словами, дублирование) приводит к тому, что для одного и того же набора требований к различной продукции применяется несколько форм оценки соответствия:

  • государственный контроль;
  • обязательная сертификация;
  • декларирование соответствия;
  • добровольная сертификация;
  • сертификация по качеству, по пожарной безопасности, по санитарно-гигиенической безопасности и ряд других, не говоря уже о том, что различаются сертификации по разным схемам (серия, партия и т.п.).

Недостаточность применяемых форм создает угрозу "прорыва" на рынок некачественной и опасной продукции.

Главные причины возникновения проблемы – недооценка ее серьезности и недостаточная квалификация разработчиков ТР (в стране пока нет опыта и соответствующих специалистов).

2. Отсутствие подходов к оценке соответствия инновационной продукции
В европейской практике для оценки инновационной продукции, помимо специфических (новых) требований, применяют специально разрабатываемые модули испытаний с обязательным участием третьей стороны – специально выбранного и уполномоченного (нотифицированного) органа по сертификации.

Данный орган анализирует доказательную базу изготовителя, проводит контрольные испытания типового образца, на основании результатов которых выдает производителю сертификат типа (модуль типа В). После этого производитель составляет декларацию соответствия.

Этот способ применим и для России, но необходимы изменения в гл. 4 ст. 20 ФЗ.

3. Оценка соответствия одной и той же продукции по различным ТР
Как пример, возьмем общую безопасность низковольтного оборудования. Здесь уже разработаны или сейчас разрабатываются ТР о безопасности низковольтного оборудования, ТР об электромагнитной совместимости, о требованиях пожарной безопасности, о технических средствах обеспечения противокриминальной защиты объектов и имущества.

При этом каждый ТР закреплен за определенным федеральным органом власти, который осуществляет аккредитацию по сертификации (ОС), комментирует и интерпретирует положения ТР по-своему.

Следовательно, заявителю придется подтверждать соответствие своей продукции в различных ОС по требованиям, что неминуемо отразится на себестоимости продукции.

Чтобы решить эту проблему, нужны правительственные меры, а их пока нет.

4.  Несогласованность требований и норм ТР со смежным законодательством по оценкам соответствия
Вступление в действие Федерального закона № 184-ФЗ от 27 декабря 2002 г. "О техническом регулировании" должно было сопровождаться внесением изменений в смежное законодательство или неминуемо возникает правовая неоднозначность. Примером этому служат нестыковки требований Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" с требованиями ТР в данной области. Решить проблему можно утвержденным правительством комплексным планом по реализации конкретного ТР с внесением при необходимости изменений в смежное законодательство.

5. Формы оценки соответствия в различных ТР одной области
На группы однородной продукции различными ТР предусмотрены различные формы оценки соответствия, процедуры идентификации, различные виды доказательств соответствия, требования к информации для потребителей.

Например, требования по обязательности государственного контроля продукции с помощью гигиенических сертификатов.

Решение проблемы – см. п. 4.

6. Отсутствие в ТР единых (или однозначно унифицированных) норм, определяющих правила и процедуры оценки соответствия
Пример – ТР о требованиях пожарной безопасности № 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности".

В нем предусмотрено восемь (!) форм оценки соответствия, но только в одном случае есть обязательное подтверждение соответствия и описаны правила оценки соответствия.

Решение проблемы – разработка документа национального уровня по оценкам соответствия.

7.  Неполнота доказательной базы для декларирования соответствия
Согласно ФЗ "О техническом регулировании", заявитель обязан при декларировании соответствия самостоятельно оформить доказательные материалы, предусмотренные своим ТР.

Однако сегодня в некоторых принятых ТР такой перечень не увязан с категорией заявителя (например, продавца или дилера, то есть посредника), либо не указана доказательная документация.

Кроме того, у органов контроля нет полномочий по проверке доказательной базы декларантов, а у декларантов нет обязанности ее предъявлять.

Решение проблемы – внесение изменений в ФЗ № 124, дополнительной статьи о полномочиях госконтроля при непредоставлении доказательных материалов.

8. Недостатки экспертизы проектов ТР экспертными комиссиями
Здесь имеем два случая:

  • экспертиза проведена формально (неграмотно);
  • после проведения экспертизы в проект ТР были внесены принципиальные изменения, меняющие его содержание и суть.

Экспертиза в обоих случаях не срабатывает.

Для исправления ситуации необходимо повысить статус и ответственность экспертизы, в частности при подготовке заключений на документы для утверждающих ТР госорганов.

9. Ответственность за несоблюдение требований ТР
1. Ответственность должна быть установлена нормами гражданского административного и уголовного законодательства через соответствующие дополнения в КоАП РФ и в УК РФ.

2. Каков ценовой расклад обязательных оценок соответствия, которым часто козыряют противники обязательного подтверждения соответствия?

Сегодня его доля в зависимости от размеров предприятия колеблется в пределах 5,5–28,0% от общих затрат по выходу на рынок. Остальное – иные формы оценки соответствия (до 18).

3. Признание за рубежом оценок соответствия в России.

Сегодня с учетом сложившейся практики необходимо провести инвентаризацию правил и форм оценок соответствия.

10.  Внутренние противоречия ФЗ № 124
Нормативные документы в области стандартизации нормативными правовыми актами не являются (п. 3 ст. 4). Федеральные органы исполнительной власти наделены правом в сфере технического регулирования издавать акты только рекомендательного характера (за исключением случаев, установленных ст. 5 и 1).

Но принципы добровольности применения нормативных документов в области стандартизации (ст. 2, 12), утвержденные федеральным органом исполнительной власти (правительством), являются обязательными для применения и исполнения (и влекут правовые последствия) при проведении мероприятий по государственному контролю (надзору) соблюдения требований ТР, при проведении процедур обязательной оценки соответствия (ст. 3, 23), обязательной сертификации (ст. 25), при рассмотрении судами споров в связи с этими процедурами.

Таким образом, предусмотренный законом один из главных принципов технического регулирования и стандартизации (ст. 2, 12) – добровольность применения документов в области стандартизации – самим этим законом опровергается.

11. Грамотное использование в отечественных технических документах иностранных аналогов
Сейчас очень остро стоит вопрос об адекватном и грамотном использовании в разработках отечественных технических документов иностранных аналогов под предлогом их псевдогармонизации. Зачастую это оборачивается простым калькированием иностранных текстов, что приводит к грубым смысловым искажениям.

Понимая такую опасность, Госстандарт СССР (ГУ ИТЭП) еще в 1993 г. приказом № 510.24/547 от 28.10.1993 г. установил четкие правила применения международных стандартов в отечественных разработках, не допуская компиляций, поскольку невозможно будет установить происхождение и проверить достоверность приводимых данных.

В ст. 14 ФЗ № 385 установлен конкретный порядок использования иностранных текстов, что позволяет их фильтровать от смыслового "сор" с учетом особенностей русской грамматики и тем самым повысить качество применяемых документов. Естественно, что усилена и ответственность за применение неграмотных самопальных переводов.

Предлагаемые пути решения проблем ТР

Прежде всего должен быть восстановлен независимый статус Ростехрегулирования как федерального органа прямого подчинения правительству.

Технический регламент – документ, который может быть принят международным договором РФ. Он устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям) или к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки.

Таким образом, разработчикам предоставляется прекрасная законодательная возможность выбора формы разработки и утверждения ТР.

ТР в комплексном обеспечении безопасности объектов

Специфической особенностью деятельности по комплексному обеспечению безопасности различных объектов является то, что она происходит на стыке интересов хозяйствующих субъектов, а также органов власти всех уровней и различных секторов хозяйственной деятельности, различных направлений в технике.

Данная деятельность должна системно использовать самую различную нормативную базу, которая может принести желаемый результат: от документов общегосударственного ранга и значения до технических условий на конкретную продукцию. Однако общеизвестных и общепризнанных системных технических документов по данной тематике, за исключением нескольких государственных стандартов и сводов правил, пока мало.

Поэтому отраслевая нормативная база одновременно должна быть и защищена соответствующим техническим регламентом. ТК 439 Ростехрегулирования "Средства автоматизации и системы управления" в начале 2006 г. разработал проект ТР с рабочим названием "Комплексное обеспечение безопасности объектов хозяйствования гражданского назначения".

В связи с отсутствием необходимого финансирования данная разработка была свернута и "заморожена", хотя при реализации, очевидно, смогла бы выполнить консолидирующую роль, отмеченную Д.С. Медведевым, отлично корреспондируясь с принятыми законами, касающимися аспектов безопасности, и с другими ведущимися разработками ТР.

Исходными предпосылками разработки являются следующие:

  • ТР – юридический документ с целевой технической направленностью (без технических норм прямого действия;
  • объект технического регулирования – организационно-технические системы (ОТС), обеспечивающие в комплексе защиту объекта;
  • данные ОТС содержат все признаки сложных систем в терминах основ теории управления: они иерархические (стратифицированные), человеко-машинные (эргатические), пространственно рассредоточенные, с конкретными алгоритмами взаимодействия уровней и составных частей, с постоянным информационным обменом внутри и вне ОТС, технически насыщенные и неоднородные, с избыточностью;
  • учитывая объективно сложившуюся отраслевую специфику, ТР должен иметь не только правовую, но и сугубо практическую направленность, то есть содержать взвешенные организационно-технические требования и расставить необходимые содержательно-смысловые акценты для установления оценок соответствия;
  • ТР должен обеспечить необходимую и достаточную правовую защиту действующей отраслевой нормативно-технической базы (НТБ);
  • ТР должен учитывать, что данный вид деятельности на объектах хозяйствования безлимитный и заведомо затратный;
  • действующая нормативная база, относящаяся к сфере действия ТР, переводится в его доказательную базу с соблюдением принципа презумпции соответствия.

Идеологическая и методологическая основы проекта ТР

В качестве идеологической основы разработки проекта настоящего ТР использованы материалы:

  • "Концепции региональной безопасности Московской области";
  • "Концепции безопасности г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области";
  • проекта "Концепции безопасности г. Москвы".

В качестве методологической основы разработки проекта настоящего ТР использованы:

  • ГОСТ Р 50775-95 (МЭК 839-1-1-88) "Системы тревожной сигнализации. Часть 1. Общие требования. Раздел 1. Общие положения".
  • ГОСТ Р 50776-95 (МЭК 839-1-4-89) "Системы тревожной сигнализации. Часть 1. Общие положения. Раздел 4. Руководство по проектированию, монтажу и техническому обслуживанию".
  • Новая разработка – ГОСТ Р 53704-2009 "Системы безопасности комплексные и интегрированные. Общие технические требования".
  • Новая разработка – СП 132.13330-2011 "Обеспечение антитеррористической защищенности зданий и сооружений. Общие требования проектирования".
  • Новая разработка – проект ГОСТ Р "Системы безопасности комплексные. Экологически ориентированное проектирование. Общие технические требования".

Очень остро стоит вопрос о структуре и содержательной части технического регламента. Единственным достоверным и легитимным критерием для оценки используемых методических материалов пока является только Федеральный закон № 184.

Какие отношения регулирует настоящий проект ТР

Настоящий проект ТР относится к системам комплексного обеспечения безопасности (СКОБ) нережимных гражданских объектов хозяйствования всех форм собственности, любой ведомственной принадлежности и категории значимости, любого функционального назначения, строительного и архитектурно-художественного исполнения, любой пространственной планировки и протяженности (в дальнейшем – объектов), а также отношения, возникающие при:

  • организации служб по обеспечению безопасности объектов на основе СКОБ;
  • разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к организации СКОБ объектов;
  • разработке, принятии, применении и исполнении требований к СКОБ объектов на добровольной основе;
  • решении вопросов по интеграции объектовых СКОБ в общие системы безопасности своих региональных и административно-территориальных образований;
  • хранении, практическом использовании, эксплуатации, списании и утилизации технических средств подсистем СКОБ объектов;
  • разработке, принятии к исполнению и ведении распорядительной и эксплуатационной документации в СКОБ объектов;
  • обучении персонала для работы в формате СКОБ;
  • обеспечении условий по экологии при применении СКОБ объектов;
  • оценке соответствия CКОБ требованиям технического регулирования в соответствии с ФЗ "О техническом регулировании" и требованиям менеджмента качества по международным системам ISO 9000 и ISO 14000.

Настоящий проект ТР не является обязательным для систем обеспечения безопасности:

  • органов государственной власти и управления;
  • режимных объектов оборонного и двойного назначения;
  • радиационно- и ядерноопасных объектов;
  • технологически и экологически опасных производств и промыслов;
  • объектов гидро-, тепло- и электроэнергетики, подлежащих охране и обороне;
  • объектов морского, воздушного и подземного транспорта;
  • объектов высотного и уникального строительства.

Какие задачи решает проект ТР?

Настоящий проект ТР направлен на решение ряда конкретных задач:

1. Законодательно систематизировать и закрепить действующие сегодня разноплановые требования по комплексному обеспечению безопасности объектов с соблюдением жестко регламентированных обязательств хозяйствующих субъектов по созданию условий комфортности среды обитания внутри и вне объектов.

2. Предусмотреть обязательства хозяйствующих субъектов по обеспечению функционирования комплексных систем безопасности объектов.

3. Сформулировать гарантии по сохранению функционального состояния объекта хозяйствования при возникновении какой-либо угрожающей или ЧС, а также по безопасности физических лиц на объекте при возникновении какой-либо угрожающей или ЧС.

4. Определить обстоятельства, условия и возможности применения на объектах для комплексного обеспечения безопасности целевых технических средств: диспетчеризации, видеонаблюдения, ограничения доступа, поиска и досмотра, тревожно-вызывной и аварийной сигнализации, противопожарной автоматики, инженерно-технической защиты, транспорта, связи и оповещения, индивидуальной защиты и эвакуации.

5. Сформулировать конкретные требования по эффективной эксплуатации технических средств комплексного обеспечения безопасности объекта.

6. Регулировать нормативный порядок и правила обучения и инструктажа персонала на объекте – человеческого фактора.

7. Урегулировать нормативный порядок взаимодействия хозяйствующих субъектов на объекте с органами власти и контролирующими органами по вопросам комплексного обеспечения безопасности.

8. Определять превентивные меры по комплексному обеспечению безопасности объекта.

9. Определять условия для прогнозирования, предупреждения (профилактики) событий и сопутствующих им обстоятельств, приводящих к возникновению на объекте угрожающих или ЧС антропогенного и техногенного характера, реагирования на угрожающие или ЧС природно-климатического характера.

10. Проводить оценку и подтверждение соответствия объектовых СКОБ в системе Ростехрегулирования.

Предварительный технико-экономический анализ показал, что поскольку проект настоящего специального ТР полностью основан на уже действующих в отрасли НТД данного профиля, то его введение практически не потребует каких-либо дополнительных серьезных нормативных разработок, а значит, и не затронет расходную часть госбюджетной сферы (дополнительные финансовые субсидии хозяйствующим субъектам, систему государственных займов и финансовых обязательств, какие-то иные расходы, покрываемые за счет федерального бюджета – см. ст. 104 Конституции РФ).

Пришло время резко активизировать разработку регламента! Больше время терять нельзя, слишком велики становятся издержки!

Опубликовано: Каталог "ОПС. Охранная и охранно-пожарная сигнализация. Периметральные системы"-2012
Посещений: 7416


  Автор
Антоненко А. А.

Антоненко А. А.

Канд. техн.наук, академик ВАН КБ

Всего статей:  3


  Автор
 

Татьяна Власова

Директор центра по сертификации оконной и дверной техники, лауреат Премии Правительства РФ, эксперт Ростехрегулирования

Всего статей:  1


  Автор
Хомяков Б. И.

Хомяков Б. И.

Эксперт

Всего статей:  52

В рубрику "Охранная и охранно-пожарная сигнализация, периметральные системы" | К списку рубрик  |  К списку авторов  |  К списку публикаций