Контакты
Подписка
МЕНЮ
Контакты
Подписка

Организационно-правовые проблемы обеспечения безопасности и защищенности критически важных объектов

В рубрику "Регулирование и стандарты" | К списку рубрик  |  К списку авторов  |  К списку публикаций

Организационно-правовые проблемы обеспечения безопасности и защищенности критически важных объектов

Многие угрозы порою влекут за собой целую цепочку других опасностей. Военные действия создают чрезвычайные ситуации в техногенной, социальной, экологической и иных сферах. Техногенные катастрофы индуцируют природные катаклизмы, и, наоборот, природные бедствия пагубно влияют на техногенную безопасность. Как никогда ранее, для общества и государства возросла реальная угроза терроризма в самых изощренных формах его проявления
Юрий Шпаковский
Профессор Московского государственного юридического
университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), генерал-майор запаса, д.ю.н.

В последние годы в России удалось несколько снизить уровень террористической активности, что стало возможным во многом благодаря своевременному принятию Федерального закона от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ "О противодействии терроризму", а также ряду нормативных правовых актов Президента и Правительства Российской Федерации, что обозначило определенный водораздел, открывающий возможности для преодоления ряда негативных тенденций, наметившихся в российском законодательстве в сфере противодействия терроризму.


В то же время террористический акт в аэропорту Домодедово 24 января 2011 г. показал, что система обеспечения безопасности ключевых объектов жизнеобеспечения государства еще далека от совершенства. С учетом серьезности угроз для нашего государства, исходящих от терроризма, представляется целесообразным создание целостной системы комплексного правового регулирования противодействия терроризму, которая не только регламентировала бы вопросы борьбы с терроризмом и отдельные способы его профилактики, но и была бы нацелена на реализацию мер по ликвидации террористических последствий для населения и окружающей природной среды, а также докризисному восстановлению пострадавших объектов, проведению реабилитации пострадавших территорий и т.д.

Проблема безопасности объектов ТЭК в нашей стране стала особенно актуальной после аварии на Саяно-Шушенской ГЭС в августе 2009 г. и взрыва на Баксанской ГЭС в июле 2010 г. В ряд крупных чрезвычайных ситуаций в сфере энергетики следует поставить и системную аварию, которая произошла в Московском регионе 25 мая 2005 г. (авария на подстанции "Чагино") и выявила неподготовленность многих предприятий и организаций к подобным нештатным ситуациям

В связи с этим необходимо выработать концептуальные взгляды на правовое регулирование противодействия различным угрозам критически важным объектам в приоритетных сферах жизнеобеспечения государства.

ТЭК как объект национальной безопасности

Для Российской Федерации особое значение имеет топливно-энергетический комплекс, что дает все основания включить вопросы энергетической безопасности в ранг наиболее приоритетных. В современных условиях энергетическая безопасность для нашей страны объективно становится одной из важнейших составляющих национальной безопасности.

Для экономики любого современного государства характерна высокая зависимость от деятельности ТЭК. Причем наибольшую опасность представляют системные аварии, характеризующиеся выходом из строя критически важных объектов энергетики. Так, одна из крупнейших энергетических аварий ХХI века, при которой было потеряно более 61 тыс. МВт электроэнергии, произошла 14 августа 2003 г. на территории США и Канады. Эта авария затронула более 50 млн человек и нанесла ущерб в размере около 10 млрд долл. в США и более 2 млрд канадских долл. в Канаде.


За последние десятилетия в энергосистемах мира произошло более четырех десятков крупных системных аварий. Основные причины таких аварий часто лежат в стремлении решать в полном объеме коммерческие задачи без учета технологических возможностей электрических сетей, что приводит к многочисленным их перегрузкам и отключениям. Однако инициирование системных аварий вследствие незаконных вмешательств в деятельность объектов ТЭК является вполне возможной реалией сегодняшнего дня. Здесь мы сталкиваемся с проблемой технологического терроризма.

Технологический (техногенный, промышленный) терроризм является одним из самых наукоемких видов преступлений. В Интернете и на прилавках магазинов имеется свободный доступ к методическим пособиям, практическим рекомендациям по организации различных противоправных деяний, а также к информации о технических средствах для организации таких деяний. Стали нормой анонимные угрозы о заложенных бомбах в местах массового скопления людей (магазины, учебные заведения, вокзалы и т.д.)

С точки зрения технологического терроризма объекты ТЭК являются наиболее важными, так как особенности последствий террористических актов на этих объектах состоят в массовом характере поражающего воздействия (в отношении большого числа людей, на значительных территориях), а также возможности наступления многоплановых разрушительных и дестабилизирующих последствий как регионального, так и глобального характера.


В связи с этим важно, что Стратегия национальной безопасности России определяет основным содержанием энергетической безопасности устойчивое обеспечение спроса достаточным количеством энергоносителей стандартного качества, эффективное использование энергоресурсов путем повышения конкурентоспособности отечественных производителей, предотвращение возможного дефицита топливно-энергетических ресурсов, создание стратегических запасов топлива, резервных мощностей и комплектующего оборудования, обеспечение стабильности функционирования систем энерго- и теплоснабжения. При этом необходимыми условиями обеспечения национальной и глобальной энергетической безопасности являются многостороннее взаимодействие в интересах формирования рынков энергоресурсов, отвечающих принципам Всемирной торговой организации, разработка и международный обмен перспективными энергосберегающими технологиями, а также использование экологически чистых, альтернативных источников энергии.

Анализ ФЗ "О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса"

Значительным событием стало принятие Федерального закона от 21 июля 2011 г. № 256-ФЗ "О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса", который установил организационные и правовые основы в сфере обеспечения безопасности объектов ТЭК в Российской Федерации, за исключением объектов атомной энергетики, в целях предотвращения актов незаконного вмешательства, определил полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в указанной сфере.

В то же время основной целью закона является создание организационных основ устойчивого и безопасного функционирования объектов ТЭК, защита интересов личности, общества и государства в топливно-энергетической сфере от актов незаконного вмешательства.


Концепция, идеология, построение закона полностью направлены на предотвращение аварий, терактов и иных внешних воздействий на объектах ТЭК. В законе сформулировано, что "безопасность объектов ТЭК – состояние защищенности объектов ТЭК от актов незаконного вмешательства". Но это значительно сужает сферу правового регулирования вопросов безопасности ТЭК, прежде всего в условиях различных чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Кроме того, данный закон не регулирует вопросы безопасности АЭС.

В законе дан перечень объектов ТЭК, а также относительно новые (для энергетики) определения, такие как "акт незаконного вмешательства", "антитеррористическая защищенность объекта ТЭК", "критически важные объекты ТЭК", "потенциально опасные объекты (участки) ТЭК" и др.

Обозначив в качестве целей устойчивое и безопасное функционирование ТЭК, защиту интересов личности, общества и государства в сфере ТЭК от актов незаконного вмешательства, законодатель определил основные задачи обеспечения безопасности объектов ТЭК, такие как нормативное правовое регулирование в области обеспечения антитеррористической защищенности; определение и предупреждение угроз совершения актов незаконного вмешательства, предупреждение таких угроз; разработка и реализация мер по созданию системы физической защиты объектов ТЭК; информационное, материально-техническое и научно-техническое обеспечение безопасности и т.д.


В то же время перечень задач для реализации поставленных целей, обозначенный в законе, выглядит несколько бессистемно. По нашему мнению, обеспечение безопасности такого важного комплекса, как ТЭК, должно включать четыре блока задач:

  1. формирование правовых и экономических механизмов обеспечения безопасности критически важных объектов ТЭК;
  2. разработка системы организационных, технических и иных мероприятий по защите критически важных объектов ТЭК, в том числе от актов незаконного вмешательства;
  3. формирование системы оперативного реагирования на возникающие экстремальные ситуации, в том числе вызванные актами незаконного вмешательства;
  4. создание условий для быстрого восстановления объекта после акта незаконного вмешательства или иной чрезвычайной ситуации.

Как это часто бывает, "все новое – это хорошо забытое старое". С середины 1970-х до конца 1980-х гг. в нашей стране были выполнены масштабные научные и организационно-технические разработки в области повышения устойчивости функционирования отраслей и объектов экономики в военное время. Среди прочих отрабатывались вопросы устойчивого функционирования ТЭК в условиях применения противником не только оружия массового поражения, но и современных безъядерных средств. Эти разработки могли бы стать подспорьем для формирования комплексной системы обеспечения энергетической безопасности страны, в том числе и в условиях террористических угроз.


В целом Федеральный закон "О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса" систематизирует и выводит на новый уровень правовое регулирование деятельности по обеспечению безопасности генерирующих объектов и электрических сетей, инфраструктуры добывающей и перерабатывающей промышленности в нефтяной, газовой отраслях, нефте- и газопроводов. В документе речь идет об установлении единых правил, направленных на защиту таких объектов и прилегающих территорий от возможных актов незаконного вмешательства, включая террористические угрозы.

По замыслу законодателя, перечень конкретных объектов будет утверждаться на уровне региона, а затем включаться в федеральный реестр объектов ТЭК. Требования, необходимые для обеспечения безопасности каждого объекта, будут определяться, исходя из его категории опасности. Таких категорий установлено три: высокая, средняя и низкая. Каждый объект ТЭК получит "паспорт безопасности", в котором будет отражаться его характеристика, категория, возможные последствия в случае осуществления акта незаконного вмешательства, информация о состоянии систем его инженерно-технической и физической защиты, а также пожарной безопасности. Кроме того, владельцы объектов ТЭК высокой категории опасности должны страховать ответственность за причинение вреда здоровью или имуществу третьих лиц в результате совершенного теракта или диверсии на объекте.

Владельцам высокоопасных объектов ТЭК без согласования с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти запрещена передача в аренду или иное пользование зданий, строений, сооружений, а также земельных участков, на которых размещены эти объекты, для целей, не связанных с производственной деятельностью.

Вызывают много вопросов принципы обеспечения безопасности объектов ТЭК, изложенные в законе. Среди них: законность; соблюдение баланса интересов личности, общества и государства; взаимная ответственность личности, общества и государства в сфере обеспечения безопасности объектов ТЭК; непрерывность; интеграция в международные системы безопасности; взаимодействие субъектов ТЭК, органов государственной власти и органов местного самоуправления; обеспечение антитеррористической защищенности объектов ТЭК.


С таким подходом вряд ли можно согласиться. Если речь идет о системе обеспечения безопасности объектов ТЭК, то она, по нашему мнению, должна базироваться на следующих основных принципах:

  1. меры должны носить упреждающий характер в отношении террористических и угроз чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
  2. предлагаемые меры должны быть адекватны реальным угрозам;
  3. должна происходить постоянная актуализация системы противодействия угрозам различного характера;
  4. требуется согласованное участие в деятельности системы обеспечения безопасности объектов ТЭК всех органов государственной власти, органов местного самоуправления и институтов гражданского общества.

В целом проблема обеспечения безопасности критически важных объектов ТЭК может рассматриваться, как минимум, в двух плоскостях.

Плоскость 1. Антитеррористическая защищенность объектов ТЭК

Положения Федерального закона "О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса" не в полной мере соответствуют Федеральному закону "О противодействии терроризму" и Концепции противодействия терроризму в Российской Федерации, которые определяют основные принципы государственной политики в этой области, цель, задачи и направления дальнейшего развития общегосударственной системы противодействия терроризму в Российской Федерации.

Система обеспечения безопасности объектов энергетики должна органически вписываться в общегосударственную систему противодействия терроризму, которая представляет собой совокупность субъектов противодействия терроризму и нормативных правовых актов, регулирующих их деятельность по выявлению, предупреждению (профилактике), пресечению, раскрытию и расследованию террористической деятельности, минимизации и ликвидации последствий проявлений терроризма. Общегосударственная система противодействия терроризму призвана обеспечить проведение единой государственной политики в области противодействия терроризму и направлена на защиту основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечение национальной безопасности Российской Федерации.


В соответствии с Концепцией противодействия терроризму в Российской Федерации субъектами противодействия терроризму являются уполномоченные органы государственной власти и органы местного самоуправления, в компетенцию которых входит проведение мероприятий по противодействию терроризму, негосударственные организации и объединения, а также граждане, оказывающие содействие органам государственной власти и органам местного самоуправления в осуществлении антитеррористических мероприятий.

При этом общую координацию деятельности по противодействию терроризму на объектах ТЭК должен обеспечивать Национальный антитеррористический комитет, Федеральный оперативный штаб, антитеррористические комиссии и оперативные штабы в субъектах Российской Федерации. Именно в рамках такой организации возможно реализовать основные задачи противодействия угрозам терроризма в отношении объектов ТЭК:

  • выявление и устранение причин и условий, способствующих возникновению угроз терроризма для объектов ТЭК;
  • выявление, предупреждение и пресечение действий лиц и организаций, направленных на подготовку и совершение террористических актов;
  • поддержание в состоянии постоянной готовности к эффективному использованию сил и средств, предназначенных для выявления, предупреждения, пресечения террористической деятельности, минимизации и ликвидации последствий проявлений терроризма в ТЭК;
  • оперативное реагирование на возникающие террористические акты в отношении объектов ТЭК;
  • обеспечение безопасности граждан и антитеррористической защищенности потенциальных объектов ТЭК.

Плоскость 2. Общегосударственная система комплексной безопасности

При крупных чрезвычайных ситуациях, таких как авария на Саяно-Шушенской ГЭС, в первые часы невозможно точно определить, что стало источником катастрофы: технологические неисправности, ошибка оператора или незаконное вмешательство, в том числе и террористический акт. Важным в это время является реализации комплекса мер по спасению пострадавших, локализация аварии и ликвидация ее последствий.

Следовательно, вопросы обеспечения безопасности объектов ТЭК должны лежать в плоскости не только Федерального закона "О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса", но и целого ряда законодательных актов в области техногенной и природной безопасности, федеральных законов "Об аварийно-спасательных формированиях и статусе спасателей", "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" и др.

Анализ хода работ по ликвидации последствий аварии на Саяно-Шушенской ГЭС показал, что организация управления ликвидацией чрезвычайной ситуации носила в основном интуитивный, ситуационный или фрагментарный характер. Установочные документы, определяющие принципы и схемы управления, перечень, структуру и задачи органов управления, места их дислокации, пункты управления, объем, формат и порядок обмена информацией, на всех уровнях значительно корректировались. Это в равной степени относится и к деятельности "функциональной подсистемы РСЧС предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в организациях (на объектах) ТЭК", созданной в соответствии с Положением о РСЧС в Минэнерго России.

Проработка различных аспектов предупреждения и ликвидации последствий техногенных аварий и актов незаконного вмешательства сегодня рассредоточена по отдельным, самостоятельным направлениям деятельности. При этом в силу информационного и функционального обособления она не представляет собой единой системы, носит фрагментарный характер.

Таким образом, назрела объективная необходимость формирования общегосударственной системы комплексной безопасности критически важных объектов ТЭК, что может быть выражено в форме определенной государственной целевой программы с соответствующим организационно-правовым обеспечением и следующими основными целями:

  • создание общефедеральной системы прогнозирования и моделирования кризисных ситуаций различного характера (в том числе путей их преодоления). В настоящее время разработаны и утверждены планы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на всех уровнях, но этого явно недостаточно;
  • выявление и устранение причин и условий, способствующих возникновению таких кризисных ситуаций;
  • создание страховых фондов технической документации для восстановления объектов;
  • формирование федерального и региональных механизмов своевременного реагирования на кризисные ситуации на всех стадиях.

При этом выработка конкретных предложений нормативного правового регулирования деятельности обозначенной системы может рассматриваться как актуальная законотворческая проблема.

Опубликовано: Каталог "Системы безопасности"-2017
Посещений: 6336

  Автор

Юрий Шпаковский

Юрий Шпаковский

Профессор Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), генерал-майор запаса, д.ю.н.

Всего статей:  1

В рубрику "Регулирование и стандарты" | К списку рубрик  |  К списку авторов  |  К списку публикаций